过去一周，有不少新闻标题暗示 USCIS 在 2026 年 5 月 21 日发布的 PM-602-0199 政策备忘录实际上要求绿卡申请人离开美国、改在海外通过领事程序办理。备忘录并不是这么说的，实际执行中也并非如此。
备忘录真正做的，是重新界定 USCIS 在《移民与国籍法》(INA)第 245 条下行使自由裁量权的方式。境内身份调整(adjustment of status)，长期以来是已在美国境内、符合条件的申请人的默认途径，如今被定性为一种 “非常规” 的自由裁量救济，而海外的领事程序被设定为 “常规” 途径。备忘录发布数日内，USCIS 各地办公室已开始按照新框架执行——扩大了面谈问题的范围，就有利情节(positive equities)发出补件通知(RFE)，个别办公室甚至在等待内部指引期间暂缓审理 I-485 案件。
但需要强调的是，备忘录并未禁止任何此前有资格调整身份的人继续走这条路。多条身份调整的途径被备忘录明确排除在适用范围之外；另一些则受到成文法的保护。USCIS 自身也已表态，许多案件——包括大多数 H-1B 及其他合法非移民身份的申请——会按原本的轨道继续审理。
话虽如此，PM-602-0199 仍是数十年来对身份调整实务影响最大的一次政策调整。对于此前有逾期居留或身份违规记录的申请人，门槛被显著抬高；对所有申请人而言，都需要主动呈交比以往更扎实的有利材料。以下章节将梳理：谁受影响、谁不受影响、备忘录在法律上的薄弱点在哪、USCIS 在实施第一周的实际做法，以及申请人现在应当采取的行动。
自 2026 年 5 月 21 日发布之日起立即生效。
所有待审及未来提交的 I-485 身份调整申请。
INA 第 245 条下身份调整的法定资格条件不变；美国公民直系亲属的法定豁免(carve-out)依然有效。
移民官此后必须主动认定申请人 “应当” 获得有利的自由裁量结果。仅满足资格条件，已不再足够。
基于自由裁量的拒绝必须以书面方式出具，明确列出有利与不利因素，并说明权衡过程。
公众报道中很大程度上忽略了这一点。该备忘录仅适用于 INA 第 245 条下的自由裁量类身份调整。下列群体或者完全不在备忘录适用范围内，,或者受到成文法的实质性保护:
如果您的案件属于上述任一类别，本备忘录要么不适用于您，要么仅以极其有限的方式适用——第 5 节将对这些群体做出详细分类。
INA 第 245 条规定身份调整 “可以”(may)授予符合条件的非公民——而法院长期以来认定，“可以” 一词意味着自由裁量。几十年来，这一自由裁量发挥的是 “安全阀” 的作用:案件干净、符合条件的申请人通常都会获得批准。
PM-602-0199 改变了这一默认设定。备忘录援引最高法院与移民上诉委员会(BIA)的判例，指示移民官将境内身份调整视为 “非常规”(extraordinary)的救济——一种 “行政恩典”(administrative grace)——而将海外领事程序视为 “常规” 路径。每一份 I-485 申请此后都必须通过两步审查：
申请人必须满足全部法定条件：经过查验入境或经过假释入境(parole)、移民签证名额立即可用、可被准入美国。这一步没有变化。
这是备忘录实质性抬高门槛的地方。只要申请人可以通过领事程序申请(这覆盖大多数 245(a) 案件)，备忘录就将 “选择境内身份调整” 这一行为本身视为不利因素。备忘录援引 Matter of Blas 案，指示移民官该不利因素必须由 “不同寻常的、乃至非常突出的有利情节” 来抵消；而单纯没有负面因素，并不能构成此类有利情节。
这一变化是结构性的。在过去的做法中，第二步是一个权衡测试,案件干净的申请人通常都会被批准。在备忘录之下，申请人必须主动证明有强有力的有利情节——而选择 AOS 本身，反而被算作不利。备忘录将这一框架普遍适用：即便是全程保持有效双重意图身份(H-1B、L-1)的申请人也不能豁免，++因为备忘录明确指出，仅凭有效的双重意图身份，本身并不足以构成有利的自由裁量理由。
简短答案是：不太正确。备忘录所援引的 “资格 + 自由裁量” 两步框架本身是确立已久、无可争议的。真正新出现的是叠加在其之上的政策定性：即第 245 条下的身份调整属于一种 “非常规” 救济，行政机关本应谨慎授予；而海外领事程序才是 “常规” 路径。这一定性，与 1952 年以来国会、法院、原 INS 及国土安全部自身对第 245 条的理解与执行方式存在明显偏离——而在这数十年间，国会反复扩展、而不是收紧境内调整身份的途径，备忘录对此完全未予回应。在我们看来，这份备忘录已经具备被诉诸司法挑战的条件。我们看到三处显著的法律薄弱点。
第 245 条的立法初衷，正是为了允许符合条件的非公民无需离开美国即可取得永久居留权。国会曾多次扩展这一通道，最具代表性的是第 245(i)、第 245(k) 条，以及第 245(c) 条中对直系亲属的法定豁免。把国会精心构建的成文机制重新定性为 “非常规”，在文义和立法本意两个层面都与第 245 条存在张力。第 245 条下确实存在自由裁量,但备忘录将整条境内调整路径视作 “例外”，而不是把自由裁量当作 “安全阀”。
这是法律张力最尖锐的一点。INA 第 245(c) 条原本禁止特定申请人调整身份，但国会专门将美国公民的直系亲属从其中最重要的限制中豁免出来——具体是涉及非法身份和未授权就业的那两项限制。这些豁免是明确的、有意而为的安排。正因为如此，一位美国公民的配偶，即使曾经签证逾期或未经授权就业，依然由国会准许在美国境内调整身份。
备忘录无法推翻这些法定资格规则，它也并未自称要这么做。但备忘录所做的，是把同样的行为——逾期居留、未授权就业——在 “自由裁量” 这一步重新定性为不利因素。如果激进适用,结果就是 USCIS 利用自由裁量，把国会在资格审查阶段已经给予的权利又收了回来。在我们看来，这是整个政策中压力最大、最值得施加诉讼压力的一点。
此外还有两点关切：第一，备忘录并未经过 “通告与评论”(notice-and-comment)的正式制定规则程序。USCIS 将其定性为解释性规则，但事实上它对一整类福利申请的实质审查标准做了重大改变，并施加了新的举证要求。未来任何司法挑战的原告都将主张，该政策本应依据《美国法典》第 5 编第 553 节走正式程序。第二，在同样的成文法和判例此前长期产生 “境内调整顺利通过” 这一结果的情况下，机关层面突然全面逆转数十年的实务做法，也可能因为 “武断且反复无常”(arbitrary and capricious)而面临挑战——特别是考虑到数以百万计的非移民已经在 “只要继续符合条件就能正常调整身份” 的预期下，在美国安家立业，产生了实实在在的信赖利益。
备忘录在法律上确有薄弱点，但 “薄弱” 并不等于 “无效”。在法院对其作出禁令或撤销之前，PM-602-0199 都是有效的审理依据。司法挑战很可能出现，但申请人此刻必须按照 “备忘录就是规则” 来行动——因为对本周审理您案件的那位移民官而言，它就是规则。
在伴随备忘录发布的新闻稿措辞过于强硬之后，USCIS 在周末软化了表态。USCIS 一位发言人于 5 月 24 日(周日)告诉《新闻周刊》：案件 “能够带来经济利益或在其他方面符合国家利益的” 申请人 “很可能可以沿原路径继续办理”；而其他人 “可能会根据个别情况被要求在海外提交申请”。国土安全部则单独向 Semafor 表示，现有 H-1B 持有者在近期内大体上不会受到影响。
请仔细阅读：“很可能” 并不等于 “一定会”；“大体上” 也不等于 “完全”。这次补充说明，只是缩小了政策推出在政治上的暴露面，但并没有修改备忘录本身。自由裁量框架依然适用，机关也依然保留逐案审查的权力。即便是 USCIS 现在示意为 “低风险” 的申请人；也应当把自己的案件视作完全适用新标准——因为在实际审理中，确实就是如此。
发布数日内，全美移民律师都在反映一些一致的模式：
新的面谈问题。移民官会在以婚姻为基础的 AOS 面谈结束时(或临近结束时)，提出一组发布后的新问题，重点围绕 “为何选择 I-485 而不是领事程序”、过往逾期居留、与原籍国的联系等。标准问题包括：为什么走 I-485而不去领馆申请移民签证，是否存在让您无法走领事程序的因素；家人是否仍在原籍国；为何在合法停留到期时未离境。在部分面谈中，移民官还会追问当年是谁把申请人带到美国、以及那位成年人当时及现在的身份——尤其针对未成年时入境的申请人。
USCIS 正在发出 RFE，要求提供以下证据：家庭联系、在美居住时长、若离境将造成的困难、教育、英语能力、就业、社区服务、纳税合规、改过自新表现——以及类似 “公共负担” 审查的材料，如近期联邦税表与雇主信函。
机关正在重新校准审理标准。移民官坦言不确定。多份现场反馈描述了移民官无法清楚说明备忘录中 “非常规情形” 究竟意味着什么、也无法确认是否会出台进一步指引。诚实的执业感受是：移民官自己也还在实时摸索。
处理时间被拉长，移民官表示，如今案件之上会再叠加额外的审查与背景调查。
备忘录适用于大多数 I-485 申请，但其冲击力分布并不均匀。下表反映了我们目前对风险集中位置的判断。
PM-602-0199 的适用结果取决于事实细节——入境方式、身份历史、在美居住时长、家庭联系、过往申请记录——这些事实上的细微差别，足以让案件结果又根本的区别。 李想律师事务所可提供保密的案件评估，把您的 I-485 案件放入上述框架进行分级，识别新备忘录之下您需要重点呈交的有利情节，并坦诚地告诉您：对您的案件而言，境内身份调整与海外领事程序加豁免申请，哪一条路更稳妥。请通过电话、电邮或本所网站预约。
不要仓促提交内容单薄的申请。在新备忘录之下，“先递交、走一步看一步” 的风险显著上升。内容单薄的申请会招致 RFE、拟拒绝通知(NOID)，乃至基于自由裁量的拒绝。
诚实地比较 “身份调整” 与 “领事程序”。对于风险偏高及高风险的申请人来说，领事程序——即便有自身的延误和豁免要求——如今可能反而是更稳妥的路径。利弊平衡已经发生变化。
在提交之前，先把 “有利情节” 的正面证据建立起来。家庭联系、在美居住时长、若分离将产生的困苦、教育、英语能力、就业历史、社区参与、纳税合规——以及在相关情形下，改过自新的证据。您现在搭建起来的这套记录，正是日后移民官必须回应的对象。
维持有效的非移民身份。延期、转换、续签都应当主动提前申办。这是在审申请人能做的最重要的一件事。
除非必要，不要使用预先批准旅行许可(advance parole)出境。如果您持有有效的 H-1B 或 L-1 签证，请用签证重新入境。如果必须使用 AP，先咨询律师评估重新入境的风险。
在 RFE 到来之前，就准备好一套 “自由裁量补充材料包”。近期联邦税表、雇主信、W-2 表、显示自给自足能力的银行流水、在美家庭联系证据、社区服务记录、英语能力证明，以及一份个人陈述。
任何面谈通知都应被视为实质性程序，而不是走过场。关于面谈取消、改期与新增问题的报告随处可见，请做好充分准备。
这类案件需要立即进行个案审查。
可能的选项包括：
PM-602-0199 不是恐慌的理由,，而是要求大家更聪明地申请、更扎实地准备、并把自由裁量证据主动前置到案件的最前面，而不是等着对方索取。
对于我们绝大多数客户而言，在 PM-602-0199 之下，前进的路径仍然是身份调整——但要在策略上更精细，并由一份强有力的自由裁量证据材料支撑。在新框架之下，所谓 “申请得有力” 的含义正在发生实质性变化；您此刻在档案中所呈现的故事，比以往任何时候都更重要。
如果您有一份正在审理中的 I-485，或正准备提交，或已经收到看起来与新备忘录相关的 RFE 或拒绝，请联系李想律师事务所。每一份案件都是独立的；在 PM-602-0199 之下，档案中的每一个细节都至关重要。
